효자동 센트럴에비뉴원 [정준호의 부동산과 사회경제]‘세운4구역’ 논란이 드러낸 도시계획의 민낯…지자체장 재량권은 어디까지인가

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작성자 또또링2 작성일25-12-24 16:59 조회0회 댓글0건

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효자동 센트럴에비뉴원 종묘 맞은편 세운재정비촉진지구 4구역을 둘러싸고 초고층 개발 논란이 격화되고 있다. 서울시는 이곳에 최대 약 142ｍ 높이의 건축을 허용하는 재개발안을 제시했고, 이에 대해 종묘 경관 훼손과 세운상가 일대 산업·상업 생태계 붕괴를 우려하는 반론이 거세다. 이 논쟁은 단순한 개발 찬성과 반대를 넘어, 서울 도심에서 건축 높이와 용적률이 어떤 기준으로 결정됐는지를 다시 묻게 한다.
세운4구역의 고도 제한은 서울시장 교체에 따라 크게 변화해 왔다. 이명박 시장과 오세훈 1기 시정 시기에 종묘 인근에 최대 122.3ｍ의 고층 개발이 추진됐으나 경관 훼손 우려로 무산됐다. 참고로 세운상가의 높이는 55ｍ이고, 그 당시 종묘 인근 부지의 고도 제한은 90ｍ였다. 박원순 시장 시기에는 최고 높이를 약 72ｍ로 제한한 계획이 2014년에 확정되어 재개발 인허가가 진행됐다. 그러나 오세훈 시장의 재취임 후 ‘녹지생태도심 재창조’ 구상에 따라 그 계획은 다시 수정돼 현재는 약 142ｍ에 이르는 초고층 개발안이 제시된 상태다.
이 같은 변화는 세운4구역만의 문제가 아니다. 서울 사대문 안 도심의 고도 제한은 2000년 90ｍ에서 110ｍ로 상향됐다가 2015년 다시 90ｍ로 낮아진 뒤, 2023년 ‘서울도심 기본계획’을 통해 110ｍ+‘α’로 상향 조정됐다. 여기서 ‘+α’는 더 예외가 아니라 협상을 전제로 한 기준선에 가깝다. 가령, 개방형 녹지 조성, 도심 내 주거용도 도입, 저층부 개방, 도시경제 활성화 용도 등 다양한 공공기여 인센티브가 적용되면, 600%에서 출발한 도심 일반상업지역의 용적률이 1500%까지, 90ｍ에서 시작한 높이는 200ｍ까지 확대될 수도 있다. 또한, 사대문 안 도시정비형 재개발의 용적률 상한은 2025년 9월 조례 개정을 통해 800%에서 880%로 올라가 있다. 이처럼, 과거에는 넘기 어려운 상한이었던 90ｍ와 600~800%의 높이와 용적률이, 이제는 110ｍ+α와 880%로 조정되며 협상을 전제로 한 출발선으로 성격이 달라졌다.
특히 종묘 일대처럼 역사적 공간에서는, 일반 기준을 넘어서는 밀도 완화가 허용되기 위해 그에 상응하는 더욱 엄격하고 명시적인 판단 기준이 전제돼야 한다. 그러나 ‘상징성’ ‘미래 성장’ ‘녹지축 조성’과 같은 수사적 표현만 반복되고, 왜 이러한 높이와 용적률이 이 입지에서만 정당화되는지에 대한 설명이 충분히 제시되지 않는다면, 이는 특수성을 반영한 재량으로 보기 어렵다. 재량권은 명확한 기준과 이유 제시를 전제로 한 선택의 자유이지만, 그 기준과 설명이 사라진 결정은 자의적 판단에 가깝다.
사실상 110ｍ+α와 용적률 880%가 출발점처럼 작동해 공공기여나 기부채납의 규모와 효과가 투명하게 제시되지 않은 채 추가적인 밀도 상향이 허용되면, 용적률과 높이는 도시계획의 기준이 아니라 협상의 결과로 인식될 위험이 커진다. 재량이 기준 없이 누적되면 예외는 관행이 되고, 관행이 된 자의는 도시계획의 규칙 자체를 잠식할 수 있다. 이처럼 종묘와 세운상가 일대 재개발을 둘러싼 논란은 재량이 계획의 틀 안에서 작동하던 방식에서 점차 자의적 판단으로 이동하고 있음을 보여주는 하나의 징후로 읽힌다.
현재처럼 용적률과 높이가 국지적인 필지 단위 협상에 맡겨지고, 도시 전체의 인프라 수용 능력이나 광역적 밀도 관리와 충분히 연동되지 않는 구조에서는 자의성이 개입될 여지가 커질 수밖에 없다. 선의를 가진 지자체장이 있다면 일정 수준의 공공성이 확보될 가능성도 있지만, 그 반대의 상황 역시 배제할 수 없다. 이와 같이 도시계획이 개인의 판단에 과도하게 의존하는 방식은 제도적으로도 지속 가능하지 않으며, 바람직하다고 보기도 어렵다.
종묘와 세운4구역을 둘러싼 논쟁은 특정 개발의 옳고 그름을 가르는 데에만 있지 않다. 그것은 재량이 어디까지 허용될 수 있는지, 그리고 그 재량이 언제부터 자의로 변질되는지를 묻는 시험대에 가깝다. 기준 없는 재량이 반복될수록, 개발의 공정성에 대한 신뢰는 흔들릴 수밖에 없다. 서울 도심 계획이 개별 협상의 산물이 아니라 공적 기준에 기초한 계획으로 남기 위해서는, 지금이 바로 재량의 경계를 다시 그어야 할 시점이다.
‘1500원’선을 위협하고 있는 원·달러 환율이 내년 한국 경제에 위험 요인이 될 수 있다는 우려가 나온다. 저성장과 잠재성장률 저하, 한·미 금리 차 등 구조적 요인에 더해 해외주식·대미투자 확대에 따른 달러 수급 불균형까지 겹치며 환율이 높은 수준에 머물 가능성이 커졌기 때문이다. 시장에서는 환율이 내년 상반기까지는 고공행진을 이어간 뒤 하반기 들어서야 점진적으로 안정될 것이라는 관측이 나온다. 고환율이 물가를 자극하고 산업·기업 간 격차를 확대할 수 있다는 지적도 함께 제기된다.
원·달러 환율은 23일 서울 외환시장에서 전 거래일보다 3.5원 오른 1483.6원으로 주간거래를 마쳤다. 지난 4월9일 기록한 연고점(1484.1원) 갱신을 눈앞에 두고 있다. 환율은 지난 9월29일(1398.7원) 이후 1400원 아래로 내려오지 않고 있으며 지난달 중순 이후엔 1460~1480원대를 오가고 있다.
최근 환율의 고공행진은 한 가지 이유로만 설명되진 않는다. 한국 경제 성장 전망은 약해지고 미국과 금리 격차는 벌어지면서, 달러는 들어오지 않고 빠져나가는 구조가 굳어지고 있다. 여기에 개인투자자, 국민연금 등의 해외증권투자 증가라는 수급 요인까지 복합적으로 맞물린 결과다.
가시적 요인은 국민연금의 해외투자 등 달러 수요가 늘어난 데 있다. 국민연금의 올해 9월 말 기준 해외주식투자(평가액)는 508조원에 달한다. 1년 전과 비교하면 109조1000억원 늘었다. 김종화 한국은행 금융통화위원은 지난 10일 기자간담회에서 “(환율 상승의) 70%가 여러 경제주체들이 해외 증권 투자를 하면서 생기는 수급 요인”이라고 밝혔다. 외환당국이 환율 안정을 위한 ‘4자 협의체’에 국민연금을 포함시킨 이유도 여기에 있다.
당장 눈에 보이진 않지만 한·미 관세협상에 따라 한국이 연간 200억달러 한도로 대미투자를 해야 하는 것도 환율을 끌어올리는 요인으로 꼽힌다. 허준영 서강대 경제학부 교수는 “환율은 우리 경제의 몇개월 후를 보여주는 거울”이라며 “정부는 아니라고 하지만 시장은 대미투자 시 외환당국의 정책 대응 여력이 떨어질 수 있다는 점을 우려하고 있다”고 말했다.
단기간에 급등한 코스피에 투자한 외국인들이 높은 환율 때문에 차익실현을 못하다가 최근 외환당국이 개입해 환율을 잠시 눌러주니 순매도를 이어가면서 환율이 오른 측면도 있다는 지적도 있다.
1500원을 위협하는 원·달러 환율은 내년 한국 경제에 부담으로 작용할 것이란 전망이 나온다.
고환율은 우선 물가 부담을 가중시킨다. 한은은 원·달러 환율이 내년에도 1470원 내외의 높은 수준을 이어가면 소비자물가 상승률이 기존 전망치(2.1%)보다 0.2%포인트가량 오를 수 있다고 예상했다. 강성진 고려대 경제학과 교수는 “고환율로 인한 수입물가가 국내 물가로 파급되는 데 3~4개월이 걸린다“며 ”내년 상반기까진 물가 부담이 가장 큰 걱정”이라고 말했다.
고환율을 체감하는 고통이 산업과 기업 규모별로 양극화되고 있다는 점도 우려되는 대목이다. 한은은 지난달 내년 한국 경제 성장률을 잠재성장률 수준인 1.8%로 전망했다. 여기서 반도체 등 정보기술(IT) 제조업을 제외하면 내년 성장률은 1.4%로 급감한다. 고환율 국면에서 달러를 버는 반도체·수출 대기업은 이익을 누릴 수 있지만, 원자재와 부품을 수입에 의존하는 비IT 제조업과 내수 기업들은 비용 부담이 급격히 커진다는 의미다. 조영무 NH금융연구소장은 “내년 한국 경제 키워드는 초양극화”라며 “환율 상승이 양극화를 더 가속화시킬 가능성이 있어 걱정스러운 상황”이라고 말했다.
관건은 고환율이 언제까지 지속될 것이냐다. 일단은 환율을 떨어뜨릴 ‘재료’가 없다는 게 대체적 평가이지만 내년 미국 금리 추가 인하 가능성과 내년 4월 한국 국채의 세계국채지수(WGBI) 편입으로 70조원 규모의 대규모 채권 자금이 유입될 수 있다는 점이 원화 약세를 막을 수 있을 것이란 관측이 나온다.
시장에선 내년 상반기엔 높은 환율이 유지되겠으나 하반기엔 다소 떨어질 것이라는 예상이 대다수다. 이른바 ‘상고하저’다. 금융정보분석 업체 연합인포맥스에 따르면 JP모건은 내년 1분기 환율을 1431.55원, 2분기엔 1414.11원으로 예상했다. LG경영연구원도 지난 22일 보고서에서 내년 상반기 환율이 1430원, 하반기 1370원 흐름을 보일 것이라고 전망했다.

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